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建设项目压覆矿产资源补偿应该打行政官司还是打民事官司?
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作者:矿业律师李后兵  来源:  阅读:

   近日在网上看到一篇文章,该文章称,面对一心降低矿山补偿的各地征拆部门和建设公司,矿山企业该如何维护自身的合法权益呢?该文章随后称,建设项目压覆矿山企业不给补偿,可诉用地审批行为违法,并对其观点进行了详细阐述。对于该文章的观点及提出的压覆矿产资源补偿的维权法律方案,李后兵律师不敢苟同。李后兵律师长期致力于矿业的法律服务,希望通过本文对压覆矿产资源补偿的法律关系进行必要的梳理,供矿产资源被压覆的矿业企业参考。

  一、什么是压覆矿产资源
 《国土资源部关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》(国土资[2000]386号)第二条规定,压覆矿产资源是指因建设项目实施后导致矿产资源不能开发利用。但是建设项目与矿区范围重叠而不影响矿产资源正常开采的,不作压覆处理。

  二、压覆矿产资源审批和土地征收审批是相互独立的行政法律关系
 《国土资源部关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》(国土资[2000]386号)第四条规定,需要压覆重要矿产资源的建设项目,在建设项目可行性研究阶段,建设单位提出压覆重要矿产资源申请,由省级国土资源主管部门审查,出具是否压覆重要矿床证明材料或压覆重要矿床的评估报告,报国土资源部批准。需要压覆非重要矿产资源的建设项目,在建设项目可行性研究阶段,建设单位应提出压覆非重要矿产资源申请,由矿产地所在行政区的县级以上地质矿产主管部门审查,出具是否压覆非重要矿床证明材料或压覆非重要矿床的评估报告,报省级国土资源主管部门批准。

  《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》(国土资发[2010]137号)第六条《做好与土地管理衔接》规定,国土资源行政主管部门应加强协调,做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理与土地管理的衔接。凡申请办理土地预审或用地审批的,要按照有关规定,提交省级国土资源行政主管部门出具的未压覆重要矿产资源证明或压覆重要矿产资源储量登记有关材料。否则,不予受理其用地申请。

  根据以上规定,可以确定压覆矿产资源审批和土地征收审批是相互独立的行政法律关系,但建设项目压覆矿产资源的,压覆矿产资源审批是用地审批的前置审批条件之一。

  三、2010年12月18日以后压覆非重要矿产资源已无需审批
  
《国土资源部关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》(国土资[2000]386号)对压覆重要矿产资源和非重要矿产资源的审批均作了规定。

  2010年12月18日,《国土资源部关于公布已废止或者失效的规范性文件目录的公告》(国土资源部公告2010年第29号)已经废止了《国土资源部关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》(国土资[2000]386号)。
  而《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》(国土资发[2010]137号)仅对压覆重要矿产资源审批作了规定,并未规定压覆非重要矿产资源的审批问题。山东省国土资源厅还通过个案答复的方式明确压覆非重要矿产资源,不属压覆重要矿产资源审批范畴【见:《山东省国土资源厅关于青连铁路压覆日照市岚山区后水车沟蛇纹岩矿采矿权补偿事宜的意见》(鲁国土资字〔2017〕69号)】,故自2018年12月18日以后,压覆非重要矿产资源已不需审批。
  四、向征收土地或房屋的人民政府主张压覆矿产资源补偿没有法律依据

  土地征收是将农民集体土地征收为国有土地,根据《土地管理法》第四十三条、第四十四条、第四十五条,第四十六条、第四十七条,《土地管理法实施条例》第二十五条、《物权法》第四十二条的规定,征收农民集体土地由省级以上人民政府审批,由市、县人民政府组织实施。征收土地补偿内容包括青苗补偿和地上物补偿费、土地补偿费、安置补助费以及被征地农民的社会保障费用等。
  《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条、第十七条规定,市、县级人民政府负责本区域内的房屋征收与补偿工作。征收补偿的范围包括:被征收房屋的价值的补偿、因征收房屋造成的临时搬迁、临时安置的补偿、因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。
  行政机关的职权必须有明确的法律依据,土地征收补偿和国有土地上房屋征收补偿属于行政补偿,前述法律规定对征收农民集体土地的补偿和国有土地上房屋征收的实施主体和补偿的范围已经做出了明确的规定。根据前述规定,征收农民集体土地和征收国有土地上房屋的补偿主体是组织实施征收土地的市、县(级)人民政府,补偿的内容没有压覆矿产资源补偿的内容。

  因此,向组织实施征收集体土地和国有土地上房屋的市县人民政府主张压覆矿产资源补偿没有法律依据。

  五、“谁压覆、谁补偿”是压覆矿产资源补偿的基本原则,建设项目压覆矿产资源补偿属于民事法律关系
  《矿产资源法》第三十三条规定:“在建设铁路、工厂、水库、输油管道输电线路和各种大型建筑物或者建筑群之前,建设单位必须向所在省、自治区直辖市地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况。非经国务院授权的部门批准,不得压覆重要矿床”。《矿产资源法实施细则》第三十五条规定:“建设单位在建设铁路、公路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物前,必须向所在地的省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布情况,并在建设项目设计任务书报请审批时附具地质矿产主管部门的证明。在上述建设项目与重要矿床的开采发生矛盾时,由国务院有关主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府提出方案,经国务院地质矿产主管部门提出意见后,报国务院计划行政主管部门决定”。

  根据上述规定,建设项目开工建设前,建设方对压覆矿床有法定审查义务。
  《物权法》第一百二十三条规定:“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护”。《侵权责任法》第二条规定,“侵害民事权益,应当依照本法承担侵权责任。
本法所称民事权益,包括生命权、健康权、姓名权、名誉权、荣誉权、肖像权、隐私权、婚姻自主权、监护权、所有权用益物权担保物权著作权、专利权、商标专用权、发现权、股权、继承权等人身、财产权益。
  根据《物权法》、《侵权责任法》的相关规定,对于侵害探矿权、采矿权的行为,应当承担侵权责任。而压覆矿产资源的建设项目的建设方因其建设项目压覆矿产资源,应依法承担压覆矿产资源的民事法律责任。

 《国土资源部关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》(国土资[2000]386号)第五条规定,经批准可压覆矿产资源的建设项目,在其范围内有采矿权的,应按国家有关规定,由建设单位与采矿权人签订补偿协议并报批准压覆的部门备案,采矿权人应及时到原发证机关办理相应的矿区范围变更手续。
  《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》(国土资发[2010]137号)第四(三)条规定,建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的,新的土地使用权人还应同时与矿业权人签订协议,协议应包括矿业权人同意放弃被压覆矿区范围及相关补偿内容。

 根据上述规定,压覆矿产资源的补偿的主体是压覆矿产资源的建设项目的建设方。
  有些省也通过地方法规、规章或规范性文件的形式明确压覆矿床的补偿主体,如《湖南省人民政府办公厅关于做好压覆矿产资源补偿工作的通知》(湘政办发〔2015〕17号)第二条就规定了按“谁压覆、谁补偿”的原则确定补偿主体。这些规范性文件的内容与《物权法》、《侵权责任法》相关条款的精神完全吻合。

  六、建设项目压覆矿山企业不给补偿,诉用地审批行为违法,是否可行?

  有文章称,建设项目压覆矿山企业不给补偿,可诉用地审批行为违法。李后兵律师认为,诉用地审批行为违法的诉讼方案不可行!

  首先,《行政复议法》第三十条规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的,应当先申请行政复议;对行政复议决定不服的,可以依法向人民法院提起行政诉讼。用地审批行为(征地批复)均由省级以上人民政府作出,实践中,人民法院一般都引用《行政复议法》第三十条的规定,要求当事人对省级人民政府作出的征地批复申请行政复议,当事人坚持提起行政诉讼的,人民法院一般会裁定不予立案。而对国土资源部(自然资源部)代表国务院作出的征地批复,因国务院是国家最高行政机关,不能成为行政复议的被申请人或行政诉讼的被告人。因此,诉用地审批行为违法在程序上行不通。

  其次,即使相关压覆矿产资源的建设项目的用地审批是省级人民政府作出,可以对省级人民政府作出的用地审批申请行政复议,行政复议之后,还可以申请国务院行政裁决。但由于用地审批行为的合法性与压覆矿产资源补偿属于不同的法律关系,即使国务院撤销了省级人民政府作出的用地审批,压覆矿产资源的补偿问题仍然没有得到解决,如果协调、调解不成,通过民事诉讼程序主张压覆矿产资源补偿的诉讼程序还是回避不了。因此,通过确认用地审批行为违法的方式,并不能实现“围魏救赵”的目标。

  综上,李后兵律师认为,建设项目压覆矿产资源,应该打民事官司而不是行政官司。

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